公务卡，因具备“雁过留声、消费留痕”的特点，被国际公认为解决现金支付问题最有效的工具和手段。我国的公务卡制度改革自2007年推行以来，在减少预算单位现金使用、规范公务支出等方面做出了一系列有意义的尝试。时至今日，改革的成效如何？“确保2012年年底前将改革覆盖到所属各级基层预算单位”的目标是否实现？“有卡不用”的现象产生的原因是什么？公务卡能否有效堵住公务支出的漏洞？记者日前采访了有关专家、学者给予解读。

  小至印刷费、办公费，大到差旅费、接待费，都必须刷卡才能结算。这张卡并不是普通的信用卡，而是指预算单位工作人员持有的，大多数都用在日常公务支出和财务报销业务的信用卡。

  年底到来，伴着中央反腐行动纵深发展的步伐，全国各地开始了新一轮公务卡扩军备战。今年9月27日，财政部、中国人民银行曾发出通知，要求各地全方面实施公务卡制度改革，确保2012年年底将改革覆盖到所属各级基层预算单位。对于地方财政部门来说，也要加快将公务卡制度覆盖到县乡。通知要求全面实施公务卡强制结算目录制度。

  记者从北京市财政局了解到，公务卡年底前将覆盖北京市所有市级预算单位，区县及基层预算单位虽然推广进度不一，但是在年底前也要全部启用公务卡。据了解，2010年、2011年，使用公务卡的市级预算部门数量分别为46家和79家。

  据财政部有关负责的人介绍，自从2007年推行公务卡制度改革以来，对减少预算单位现金支付结算、规范公务支出的政策效应逐步显现。截至2011年底，公务卡发卡数量达到750多万张。有经验的人指出，作为一种当今的金融支付结算工具，公务卡将财政、财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合，形成新型的财政、财务管理工具和手段。

  “公务卡结算能简化财务流程，免除了现金预支、开具支票等繁琐步骤，大幅度的提升了财务管理的效率。”北京航空航天大学公共管理学院杜治州教授接受媒体采访时说，“而且公务卡结算堵住了报销腐败，动态监控公务支出。”

  财政部财政科学研究所所长贾康认为，公务卡的使用“满足了在制度框架内用技术创新提高效率、降低管理成本、发展全程有效监督的需求。”

  国家林业局公务员马先生三年前拿到了单位统一办理的公务卡，“报销人先要预借现金，然后再拿发票回单位报销，现在报销人直接刷卡消费，单位再依据相关票据直接还款。这样不仅减少了现金风险，也省去许多手续上的麻烦。”北京其他几家试点单位也是同一时间开始试行公务卡制度。

  一面是持续攀升的公务卡发卡量，一面是大量存在的“休眠卡”，拥有众多优点的公务卡从发卡到激活使用的过程中，遇到了什么阻力？相关调查显示，在一些市县的基层部门，公务消费中用公务卡结算比率还比较低，九成以上的公务卡成了“休眠卡”。

  财政部有关数据显示，公务卡使用范围偏窄、使用率不高的问题，“有卡不用”现象较为普遍。

  清华大学公共管理学院院长薛澜教授分析，公务卡之所以遭冷遇，一种原因是受客观条件的限制，一些办卡、刷卡环节不够方便，在有些消费过程中，服务提供者或商家不愿意接受刷卡，而要求付现金。“但更重要的是推广力度不够，一些预算单位部门不习惯或者不愿意使用。”

  40岁的李先生在某中央预算单位工作，虽然公务卡已经发放并使用了两年多，但他依旧是觉得现金消费更便利，出差时候现金使用的范围也更广。另外，由于机关单位报销手续繁琐，很容易超过银行的还款时限，他认为这是提高公务卡使用效率必须改善的问题。

  记者从银行有关部门了解到，由于刷卡需要商家支付一定金额的手续费，所以很多小微企业和商家不愿使用刷卡机结算，以餐饮行业为例，消费者每次刷卡需要承担2%的手续费，而这2%需从纯利润中扣除，商家自然不乐意，这也是目前制约公务卡广泛使用的原因之一。

  在杜治州教授看来，要提高公务卡使用效率，必须构建全方位的公务消费监督管理体系，从公务卡的发放、公务卡的使用、公务卡问题的问责等三个方面建立公务消费监控平台，并接受公众广泛、有效地监督。

  “一开始使用率不高，因为大家还不习惯，有些具体的管理还不到位，总体来说还是要有一个磨合的发展过程。”贾康说。

  采访中，记者看出，几位北京市不同单位刚刚拿到公务卡的公务人员，都在等待着单位统一的公务卡操作培训，他们普遍觉得刷公务卡消费只是换了一种形式，并不可能影响太多方面的工作，因为以往出差也都是由机关服务中心统一订票、订酒店，打车票都不给报销，他们本来也很少遇到现金报销的问题。

  作为公务业务的一种新型结算方式，公务卡操作被概括为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控。”那么，看不见人民币的公务卡刷卡消费是不是就从另一方面代表着堵住了公务支出漏洞？能否认为公务卡的基本功能就是反腐败呢？

  一些持卡人和网友对有关政策并不乐观，不久前“江西资溪县公务消费业务记录被找到”的新闻更是一时激起民愤，有网友发表微博称，“既然野味餐馆位置偏僻没有网络，无法刷卡消费，怎么还能在这份地税局提供的农家乐发票记录上找到公务单位就餐记录呢？难道公务卡形同虚设？”

  专家认为，许多人直接把公务卡等同于反腐败的利器，这种观点是对公务卡制度存在误解，也就难免对有关政策感到失望。“从实践来看，如果公务卡制度执行到位，可以在某些特定的程度上减少不合理的公务支出，但是，仍不能完全解决问题。有些部门可以将公务支出转嫁给下辖的企业和事业单位。”杜治州说。

  薛澜也表示，虽然公务卡制度改革出台的一个最大的目的是为了控制各级政府“三公”支出，进而治理公款消费腐败，但“公务卡制度只是治理公款消费腐败的技术措施之一，不能把所有的希望都寄托在公务卡制度上”。

  “实际上，公务卡只是一个辅助性的手段，在现存技术支持下可以比较快捷地低成本处理相关公务消费的信息”，贾康教授认为，公务卡的基本功能并不在于反腐败，而是为了与电子化财务接轨，进而提高政府部门财务管理水平。

  “要完善公共消费制度，必须改变公共权力过于集中的体制，强化权力制约，改变一把手权力过大的局面，同时，利用互联网等方式接受公众的普遍监督。”杜治州说。

  对于如何真正完善公共消费，提高政府公共资金使用效率，薛澜强调，还是要从更加深层次的政府管理体制入手。“例如，实施各级政府的行政预算审核制度及公开制度，由各级政府根据行政工作需要，实事求是地列支各种支出项目，提出行政预算，由各级人大财经委员会对各级政府的行政预算进行认真审核质询，通过后的行政预算公开透明，而且确保硬约束。这些措施可能对提高公共行政资金效率更加有效。（记者 柳 霞 通讯员 孙宏阳）